住房公积金制度是一项新生事物，它是城镇住房制度改革的重要组成部分和中心环节，是建立有中国特色社会主义住房制度的一项重大举措。住房公积金制度1991年率先从上海市建立，至今已有十四年。为规范运作，扶持这项新生事物健康发展，国务院于1999年颁布了《住房公积金管理条例》，经过几年的探索实践，2002年3月又公布了《关于修改<住房公积金管理条例>的决定》，这标志着我国住房公积金制度逐步进入了法制化、规范化发展新时期。住房公积金制度的实施，对于保障住房制度改革的顺利推进，促进国民经济持续健康发展，加快住房建设，扩大住房需求，改善职工住房条件，提高职工生活质量，都发挥了巨大作用。

我市住房公积金制度起步虽然比较晚，但从建立时起就已显示出强大的生命力，成为住房制度改革的一个动力源，对提高职工购建房能力，解决职工住房困难发挥了积极作用。然而从总体上看，我市住房公积金制度发展不平衡，行政事业单位、省属以上单位和部分经济效益较好的大型企业归集住房公积金比较好，绝大多数市属企业、区属和县属企业归集较差，有的企业在住房公积金管理上出现不缴、少缴、迟缴、停缴，有的企业甚至将归集上来的住房公积金制度挪作它用，形成体外循环。严重侵犯了职工的合法权益，伤害了单位职工通过住房公积金渠道解决住房的愿望，在一定程度上阻碍了住房公积金政策的实施。为了进一步推动住房制度改革，保护职工的合法权益，我们必须加大住房公积金的行政执法能力。

一、住房公积金执法难面临的主要问题及原因

承德市的住房公积金是从1994年1月正式启动的，这项制度建立以来，我们就严格按照“房委会决策，中心运作，银行专户，财政监督”的管理原则，积极稳妥地做好住房公积金的归集、使用和管理工作，取得了令人瞩目的成绩。市辖三个区住房公积金缴存单位由1994年的287个到2004年的898个（其中正常缴存住房公积金的单位为630个）；缴存人数由1994年的15780人到2004年的82850人(其中:正常缴存住房公积金人数为5.5万人)；年归集数额由1994年的237万元到2004年的1.38亿元(累计归集余额4.2亿元)。住房公积金归集数额的迅速增加，表明了建立住房公积金制度得到广大职工的拥护和支持，住房公积金归集和管理工作走出了一条具有承德特色的成功之路。经过十几年的不懈努力，承德市住房公积金管理工作步入了健康有序开展的轨道。但我们也应该看到，承德是一个经济欠发达地区，经济基础相对比较薄弱，不少企业经济效益不好，财政收入不高，制约了住房公积金制度扩大和发展，住房公积金归集仍然存在很多问题：

1、住房公积金归集范围狭小，一部分单位至今仍未按《条例》规定建立住房公积金制度。市区（包括三区）行政机关、事业、省属以上单位职工缴存住房公积金足额及时，但有相当部分的国有企业、集体企业、城镇民营企业及其他所有制企业的在职职工没有缴存住房公积金。截止到2004年12月，全市应缴存住房公积金为25.61万人(其中:三区13万人,八个县12.61万人)，而实际缴存住房公积金的职工数只有13.93万人，缴存住房公积金的职工只占应缴存人数的54.39%，正常缴存的仅占应缴存人数的43%左右，职工的合法权益没有得到充分保护。

2、部分企业对住房公积金的归集、使用性质认识不清，有的法人代表认为缴存住房公积金是增加企业负担，不履行缴存义务。一部分国有企业法人代表认为《条例》虽具有一定的法规性质，但最终并不是法律。对企业来说，按照企业法人代表14项权力和《企业法》管理企业，职工能发到工资就行了；一部分国家控股企业的法人代表甚至认为住房公积金就是为职工存点钱，意义不大，再说要减少股东的既得利益，股东大会也不会同意；还有的国有企业负责人干脆说，大多数企业没有缴存，我们也不缴存，而非国有企业法人则认为：国有企业不执行，我们非国有企业就更没有这个必要了。

3、部分单位出现挤占、挪用、截留住房公积金现象。有的单位出现经办人每月从职工工资扣除住房公积金，但没有及时向住房公积金管理中心缴存，而是积攒半年或一年缴存一次。我市有一个大企业从1998年就已停止向中心缴存住房公积金，可是直到现在仍然在职工工资中扣缴住房公积金，如果按照1998年停缴时的数额计算，这家企业已扣职工住房公积金400多万元没有缴存到中心，而是用于生产流动资金，职工既没有享受到公积金低息贷款购房的优惠政策，也没有享受到住房公积金存款利息，这样下去不但会产生资金风险，而且也容易产生贪污和腐败行为，直接导致职工的合法权益受到侵害，同时也影响住房公积金制度的地位。

4、各县住房公积金覆盖面小，归集资金少，大部分没有列入财政预算。我市所属的八个县住房公积金制度建立的比较晚，大部分在1996年左右建立。建立初期缴存的单位主要是条条单位，缴存的人员少，归集的资金量也不大，按照《条例》规定：职工和所在单位缴存住房公积金比例不得低于上一年度平均工资的5%，截止到2004年末，八个县只有承德（定额20元）宽城（工资的2%）、滦平（工资的1%）、围场（工资的0.5%）四个县不同程度列入财政预算，其余的县尚未列入，八个县应缴存住房公积金单位为2709个，实际只有967个单位缴存，占应缴存单位的35.7%；应缴存职工数为12.61万人，实际缴存职工数为5.65万人，占职工应缴存的44.8%；截止到2004年末，八个县已累计归集住房公积金2.6亿元，余额为1.65亿元，整体显示住房公积金覆盖面小，资金量少，住房公积金政策优势不明显。

上述问题的产生虽与我们工作方式、方法有一定的关系，但主要原因还是住房公积金管理中心执法不力，而造成住房公积金管理中心执法不力的原因主要是：

1、管理中心的执法资格有待进一步落实。1999年国务院颁布了《住房公积金管理条例》，并于2002年进行了修改，明确规定赋予住房公积金管理中心行政处理和行政处罚权力，对违反《条例》的行为进行行政执法和行政处罚。尽管《条例》赋予住房公积金管理中心督缴的行政职权，但这个权力相当有限，以至于不能有效履行法定职责。一方面中心有一定的行政执法权，有“执法证”，可以通过正规的责令书或者上门催缴等方式，督促单位缴纳住房公积金，另一方面，在应缴纳单位“恶意”违法时，中心的执法权力却非常有限，主要是住房公积金管理机构执法缺乏足够的行政执法措施和手段，对职工的社会保障力度不够，没有像养老保险那样受到重视，造成住房公积金可有可无现象，职工缺乏保护自己利益的意识，单位更是无视法规，拒绝为职工缴存，形成了中心对单位不缴或收而不缴等行为除了劝告以外别无他法，尤其对民营企业、乡镇企业不为职工缴存住房公积金，中心更是无能为力。主要原因是中心的行政执法权力没有具体落实，本身又无直接强制执行权，而做出的行政处罚决定必须申请法院强制执行。由于法院对住房公积金的强制执行以前从来没有实践过，缺乏依照程序和必要的经验，强制执行难以真正启动。

2、住房公积金自身执法能力缺失。首先，住房公积金管理中心执法的权威性不强，国务院颁布的《条例》规定，管理中心是不以营利为目的的独立事业单位。因此，尽管管理中心依照行政法规的授权取得了行政执法的权力，但事业单位的性质决定了其不象行政机关那样具有执法主体权威性，相比于司法机关，差距就更大了。其次，管理中心自身执法机构和人员配备空缺比较普遍，根据《行政处罚法》和相关法规的规定，管理中心要做出行政处理、处罚的决定，必须在遵循法定程序的前提下，对案件进行调查取证。这就给管理中心的机构和人员的配备提出了要求，一方面要设立专门的执行机构和执法人员；另一方面，这些执法人员必须熟练掌握法律知识，具备良好的素质，严格做到依法行政，这种机构的配置恐怕全国很多中心都是不具备的。

3、行政干预严重，致使管理中心执法困难。根据《条例》规定：住房公积金是职工所在单位及个人缴存的长期的住房储金，归职工个人所有；住房公积金又是职工的个人住房工资，它具有强制性、义务性。而我们有的县区打着财政困难旗号，不给职工缴存住房公积金；有的企业利用转制、重组、破产之机，拒绝为职工缴存住房公积金或补交住房公积金。当管理中心进行执法时，某些上级机关领导就会出面说话，讲出很多理由，为单位和企业开脱,干扰了住房公积金正常执法，管理中心要履行执法职责非常困难。

二、加强住房公积金管理行政执法的对策

通过对住房公积金行政执法现状和存在困难的分析，无论是从自身的职责和维护职工的合法权益，还是从对已发生的侵权事实，实施住房公积金行政执法是管理中心当前急需开展的一项重要工作。然而，执法是一项严肃的工作，管理中心今后如何开展行政执法，在行政执法中又如何依法行政，我个人认为应从以下几个方面开展工作：

1、进一步贯彻落实《住房公积金管理条例》，采取多种形式，深入开展住房公积金政策法规宣传教育活动

强化法制根本问题就是教育人的问题。邓小平说过：要讲法制，真正使人人懂得法律，使越来越多的人不仅不犯法，而且能够积极维护法律。他要求在党政机关、军队、企业、学校、全体人民中树立法制观念。搞好住房公积金行政执法，同样要加强住房公积金的政策法规教育，提高人们对建立住房公积金制度意义的认识，强化法制观念，政策观念，自觉支持管理中心的行政执法。为此，管理中心应做好以下几项工作：

（1）通过各种新闻媒体进行多种形式的强力宣传。主动与有关部门配合，深入基层单位，结合实际，开展《条例》等政策法规的宣传教育活动，尤其要有针对性地开办一些专题培训班，使有关政策深入到千家万户，以提高有关领导和职工的认识，使广大职工了解住房公积金与自己的密切关系，深刻认识到住房公积金非搞不可，不搞就是损害职工利益，从而促使职工由不了解到了解，由抵触到支持，甚至自发地要求单位维护自己的权益。

（2）管理中心自身在思想上要高度重视。应该认识到《条例》是行政法规，具有强制性，可使住房公积金管理法制化、规范化、制度化。明确加强行政执法不仅关系到法律法规的统一贯彻执行，法制的权威不可侵犯，还关系到职工正当利益的保护。单位不缴存住房公积金的理由在单位看来可能的确“事出有因”，但从中心的角度看，职工的利益已受到损害，因此，加强行政执法，不仅可以保证住房公积金的高覆盖率、高归集量，充分发挥规模资金效应，还可以体现住房公积金制度的尊严性，加强单位和职工对住房公积金的认识。

2、严密法律程序，提高管理中心的执法能力

首先，要明确和落实住房公积金管理中心的执法资格。一个单位能否开展行政执法工作，首要是看这个单位有没有执法的主体资格，不具备执法资格的部门是无权开展执法工作的。所以住房公积金管理中心要尽快确认行政执法权，并通过新闻媒体发布公告，以昭示社会。其次，在住房公积金管理中心内部设立执法机构，配备执法人员，并设立专门的稽核部门，选配有专业知识的工作人员，负责住房公积金的监督检查和行政执法工作。对不进行住房公积金登记的单位，不缴存或者少缴存住房公积金的单位进行监察，对拒不缴存住房公积金从而损害职工利益的行为依法进行查处，对违规提取或违规套取住房公积金行为进行立案调查。其三，加强住房公积金管理中心执法人员的培训，提高他们的执法能力，通过培训，使执法人员熟悉《条例》及相关执法法规，明确住房公积金管理中心执法人员的职责、工作方法和方式及进行行政执法的程序，提高他们的执法能力和执法水平。

3、采取多种形式，加大执法力度

住房公积金管理中心要严格按照《条例》中“罚则”的规定，做到秉公执法。对不办理、逾期不缴住房公积金的单位严肃查处，给予罚款或行政处分，情节严重的可以申请人民法院强制执行，直至追究刑事责任。这既是对职工合法权益的保护，也是法律法规尊严的有力保证。住房公积金管理中心要建立单位、职工个人缴存住房公积金明细帐，制定稽查计划，有针对性地开展住房公积金行政执法工作。住房公积金管理中心对严重违反《条例》规定，逾期仍不缴存住房公积金的单位，需向人民法院申请强制执行的，中心执法人员要做好各项配合工作。住房公积金管理中心要坚持原则、严肃查处，不管是谁，该受处罚的，一律接受处罚，不允许任何人违了法又可以逍遥于法律制裁之外。坚决贯彻执法必严，违法必究的执法基本要求。同时通过电视、报纸广播等新闻媒体给予曝光，从而让《条例》更加深入人心，突出《条例》的权威性，督促单位及职工履行其义务。

4、规范执法工作，完善执法程序

依法行政不仅要求行政权的行使符合实体法的规定，还要求遵循法定的程序。从一定程度上讲，程序合法与程序公正居于一种更重要的地位。

（1）要明确工作人员的执法身份。按有关法律规定，行政人员执法必须是二人或二人以上，并持证件上岗。开展调查前，先向当事单位出示由省人民政府颁发的《行政执法证》，并明确执法类型和执法范围。

（2）要制作统一的法律文书。法律文书既是办案程序中每个阶段的工作需要，又是记载整个案件的重要文书资料。在住房公积金行政执法工作中，应尽快制作统一规范的法律文书，以适应当前工作的需要。